「健康食品」之前世今生

本文收錄於臺大農業推廣通訊雙月刊104期

文/國立臺灣大學生物產業傳播暨發展學系 林承賢學士生

打開電視,你看到螢幕上正在播健康食品廣告,某專家熱切地向你推薦一款「健康食品」。「降膽固醇」、「降肝指數」說的天花亂墜,告訴你科學實驗結果也不是多稀罕的情節,更厲害的是還拿出健康食品標章。

此時你想起新聞中說的現代人文明病,還有食品廠商添加過量食品添加物,心理盤算著「自己的健康要自己顧」,看著廣告裡的綠色健康食品標章,「有國家掛保證!」應該可以放心,最後,你還是決定去買一份好了。

為什麼要健康就一定要去買「健康食品」?沒有服用「健康食品」人就會不健康嗎?在食品科學尚未發展的年代裡,沒有這些經過科學認證的「健康食品」,人們難道就不健康嗎?而「健康食品」又為什麼敢自稱「健康」呢?

法律上的「健康食品」

本法所稱健康食品,指具有保健功效,並標示或廣告其具該功效之食品。
本法所稱之保健功效,係指增進民眾健康、減少疾病危害風險,且具有實質科學證據之功效,非屬治療、矯正人類疾病之醫療效能,並經中央主管機關公告者。
—《健康食品管理法》第二條

自 1999 年《健康食品管理法》施行後,唯有取得主管機關衛生福利部食品藥物管理署(以下簡稱「食藥署」)「健康食品查驗登記許可證」的食品,才可宣稱為「健康食品」。而若要取得該許可證必須經過規定之審查:「個案審查」或「規格標準審查」。

「個案審查」指由業者自行準備製程品管及各種科學實驗結果,由食藥署審查其安全性以及科學功效(須是《健康食品管理法》中列舉的十三種保健功效),決定是否給予許可證。而「規格標準審查」則是只要符合食藥署公告的「健康食品規格標準」(某成分幾公克等),便可只檢查其成分含量即獲得許可證,但須註明「本產品功效由學理得知,非由產品實驗審查」。目前「規格標準審查」僅適用於魚油及紅麴兩種食品成分。

目前,獲得食藥署許可的「健康食品」共有 265 種食品。而若是這 265 種食品以外的食品自稱為「健康食品」,便會遭依法移送,可見公權力介入保健食品管理之深。然而,理應盡量不干涉人民自由的公權力,為何要特別管控「健康食品」呢?

台灣「健康食品」小史

回顧台灣的報章雜誌,直至約 1970 年代才開始出現「Health Food」、「健康食品」、「保健食品」等名詞。在那之前,聲稱有保健功效的食品,有些以「藥品」管理,有些則被當成偽劣藥取締。

後來,維他命、魚肝油等食品開始普及,同時台灣的綠藻輸出頗獲日本消費者喜愛,國內才開始出現保健食品的相關知識。1978 年,經濟部國際貿易局第一次核准國外保健食品進口,引發大眾傳媒關注,接連出現進口保健食品的訊息。

1980 年代,直銷業者大量興起,市面上出現更多保健食品。雖說曾有直銷業販售黑心商品,但那個年代裡環境汙染公害頻傳,人們仍相信保健食品,而非各種可能的遭汙染食品。因此,當時不少經銷商誇大保健食品的效果,這個現象開始獲得社會重視。再加以黑心商品和環境公害的發生,當時政府、營養學家、食品科學家等開始在傳媒上對保健食品和食品安全進行討論。

儘管保健食品的安全成為大眾矚目的問題,業者也力促政府制定相關法規規範,但 1980 年代末的衛生署(今衛生福利部)認為「健康食品」僅為商業名詞,若特別立法管理則會讓業者的廣告更加誇大。

《健康食品管理法》訂定過程中的角力

直至 1990 年代中,政府力推生技產業。隨著保健食品的安全問題愈發嚴重,衛生署才認同專家學者與廠商「健康食品已是不可避免的消費趨勢」之論調。並在 1998 年國科會邀集成立「保健食品跨部會整合推動委員會」,試圖推動生技產業發展保健食品,並邀請經濟部共同參與,加強保健食品的市場發展。

原先衛生署僅打算於原有《食品衛生管理法》內新增關於保健食品的規範,但主推保健食品法案的親執政黨立委為了推動《全民健保法》,力促另立新法和其綁在一起審查,加速《全民健保法》的推動。此間衛生署亦曾請託民間的營養學會擬定《營養食品管理辦法》,但由於藥商希望能讓「保健食品」成為法定名詞,而杯葛「營養食品」一詞,同時也反對僅在《食品衛生管理法》內另闢章節。

此外,直銷協會也對法案內容有所置喙。為了避免法案對產品功效宣傳的嚴格限制,直銷協會力促將原訂包括「口述」內容都在《健康食品管理法》管制範圍內的條文,改為僅止於「廣告」,使業者仍然可以在廣告範圍之外進行某些誇大的宣傳。

1999 年《健康食品管理法》通過,國家正式使用公權力強制管制「健康食品」,並將「健康食品」列為不可隨意使用的法律名詞。然而當時的法案裡僅有「個案審查」一種審查方式,且其耗資高昂又曠日廢時(現需 180 天、166000 元整,尚不含領證費及檢驗費),使得大多數的業者(通常為台灣常見的中小型企業)無力負擔,而選擇避免使用「健康食品」一詞,以規避法律影響。

因此,2006 年時身兼民間團體「國家生技醫療產業策進會」創辦人暨創會會長的國會議長與國會的「生技修法小組」溝通。為了推動產業升級,試圖放寬健康食品的認定,因而頒佈「個案審查」與「規格標準審查」雙軌制認證辦法。除了雙軌制,該次修法亦刪除部分門檻要求,如產品的毒理學評估等等,降低「健康食品」的認證標準。

當「健康食品」成為法定名詞

健康食品標章制度施行後,有能力的大型企業紛紛為旗下保健商品申請標章。隨後,2000 年我國加入世界貿易組織,進口保健商品關稅由 50% 降為 30%,使保健商品售價降低,進而開始擴張通路至超市和便利商店。同時也有越來越多的廠商投入市場,保健食品的廣告也越來越頻繁。

業者除了透過廣告,也透過各種機構和場合來促進健康食品的消費需求,讓潛在的消費者(事實上就是你我以及身邊的所有人)進行消費。他們辦理免費諮詢、安排「個人健康療程」、辦理研討會、發送電子報、贊助研究保健食品優點的研究、舉辦展覽會等等,不斷地告訴民眾:疾病預防是個人的責任,而若要完善這種責任,消費保健食品是必須的!

此外,廠商經常在廣告中強調其全面性功效。如某擁有健康食品標章的優酪乳,其廣告強調在親身體驗活動後,超過 75% 的人回應各種問題獲得解決,包括「學生讀書更專心」、「小孩睡眠品質更佳」、「成人提升生活品質」等。但在學術研究中,益生菌 (probiotics) 雖在不少案例上皆有良好結果,但其臨床證據仍不足。

然而,在廠商的廣告、試飲活動、消費者自發的證詞包裝下,益生菌成為消費者心目中健康的代名詞。廠商亦開始生產益生菌含量更多的優酪乳、甚至直接製造益生菌膠囊,更鞏固了益生菌的地位。

結語

「健康食品」標章主打科學認證,且由國家公權力為人民把關。然而從立法層面看,「健康食品」成為法律名詞,其「科學標準」的訂定和修改,是業者覺得成本太高,於是就遊說國會修法降低成本,再透過廣告、試飲活動、消費者證詞等公關活動,建立健康食品穩固的「健康」地位,我們處處可以看見業者、政府、消費者角色的角力存在,並不若其主打的那麼科學、那麼中立。

而健康食品本身,便是因應現代公害頻傳,同時食品安全問題受關注後,科學和市場以及政府政策共構後的產物。健康食品標章確實為民眾提供了較令人安心的選擇,但可惜的是食品安全問題仍然沒有解決,同時廠商的廣告內容仍然流於誇大,使消費者在希望獲得健康時仍難以獲得正確的資訊。相關問題,都是我國公權力在管理科技食品時,仍需要更加討論的。

 

寫作診斷教室

  1.  導言必須營造畫面感,吸引讀者繼續往下讀。
  2. 通篇文章不像報導類文章,沒有採訪而來的說法。
  3. 記者評論時,應該有兩個以上的消息源,可以是過去的新聞報導、專家學者研究、數據報表、採訪的說法等等。
  4. 文章太口語化,而且用語冗詞多,宜多注意。
  5. 用語要更統一,應為健康食品還是保健食品。

 

本文為國立臺灣大學農業推廣委員會主辦、生物產業傳播暨發展學系協辦之《第一屆農業科學寫作坊》成果之一,感謝科技部(102-2515-S-002-008)與農委會(102農再-1.2.1-1.1-輔-03(1))提供經費補助,特表謝忱。

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