臺灣除國家公園外的保護區經營管理效能評量

本文收錄於臺大農業推廣通訊雙月刊95期

文/國立臺灣大學森林環境資源學系 盧道杰助理教授

保護區是生物多樣性保育工作中棲地保育的主要工具,近代保護區的典範源自 1872 年美國成立黃石國家公園,保護大面積的區域、維護野生動植物生育繁衍的環境、也創造民眾休閒育樂的空間。第二次世界大戰後,國際社會逐漸重視保護區在人類生活中的角色扮演,尤其是近年,保護區在全球變遷、生物多樣性保育、消弭貧窮等全球重點議題上扮演重要的角色。其數量與面積也逐年增高,目前已有超過全球 11% 的陸域面積被劃設為各種類型的保護區。也是由於保護區管制土地利用與人類行為,當大量的土地與自然資源被劃為保護區時,就會有經營管理成效的議論。保護區的劃設與經營管理成效,過去都著重在保育標的物種的族群與分布,或相關生態現象的維護與復育上。近十餘年才開始將經營管理效能納入評量與檢討的項目,以能釐清經營管理動作的有效性,也在資源與預算分配上能區辨優先。

國際間相關保護區經營管理效能評量的方法多以國際自然保育聯盟 (IUCN) 在 1990 年代後葉所提出的評量架構 (WCPA Framework) 為基礎,其係將計畫循環的概念運用於保護區的經營管理上,將一計畫期限的整體經營管理動作視為一個計畫循環。經營管理循環包括狀況(或譯為情境或內容) (Context)、規劃 (Planning)、投入(努力與投資)(Inputs)、過程 (Processes)、產出(結果)(Outputs) 與成果 (Outcomes) 等六大元素(圖一)。保護區經營管理效能評估則在檢視經營管理循環中不同部分執行成果的可能連結,來呈現保護區(或其經營管理單位)的執行力。保護區經營管理效能評量的方法一般可分為系統評量與個別評量兩大類,個別的部分又可分為詳細長期的評量與個案快速的評量兩種類型。國內 2004 年引進世界自然基金會 (World Wildlife Fund,簡稱 WWF)的保護區經營管理快速評估與優先設定法 (Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area Management, WWF RAPPAM Methodology,簡稱 RAPPAM),其屬系統評量的方法,也可修訂運用於個案評量,旨在迅速(Rapid) 瞭解保護區整體經營管理情形,釐清保育優先順序,並有效改善保護區的經營管理效能為目的,目前已有 24 個國家 1,400 座保護區採行,是全界使用最普遍的保護區經營管理效能評量方法。

圖一、經營管理循環(資料來源:Hockings et al., 2006)

RAPPAM 這類近年在全世界各地普遍被使用的保護區經營管理效能評量方法,有邀請權益關係人參加,以參與式工作坊為工具的特色。為確保評量結果與建議的被接受度與施行可能性, RAPPAM 特別又重視主管機關或經營管理單位的執行意見。RAPPAM 包括三大部分:首先是保護區基本資料調查,包括保護區的名稱、經營管理目標、經營管理措施與相關的預算等。第二部份是壓力與威脅的分析,除列出壓力與威脅項目外,也同時探討其趨勢、範圍、威脅程度與持續性等四個面向,以呈現該壓力或威脅的影響。第三部份則為經營管理效能的評估,其係將 WCPA 架構中的六大經營管理元素分成 17 項主題,再衍生發展出超過 100 個的問項。當運用在個案評量時,可省略原問卷中有關保護區系統的主題,僅以 14 個主題進行評量。本次保護區經營管理校評估的作業流程請參考表一。

臺灣自 1970 年代開始開立相關法規,劃設保護區,現前有依國家公園法劃設公告的國家公園( 8 座)與國家自然公園( 1 座),依文化資產保存法劃設公告的自然保留區( 21 座),依野生動物保育法劃設公告的野生動物保護區( 18 座)與野生動物重要棲息環境 ( 35 座),依森林法劃設公告的自然保護區( 6座)(如圖二)。至 2011 年底,總計 89 座保護區約占臺灣約 12% 的陸域面積。這些保護區除國家公園與國家自然公園由內政部營建署轄管外,皆由行政院農業委員會林務局主管,或由其林區管理處,或是地方政府,或由行政院農業委員會委託其他單位,執行現場的經營管理工作。

圖二、臺灣自然保護區分布圖

這次保護區經營管理效能評估的工作係以本校森林環境資源學系盧道杰助理教授的社區保育研究室為主,聯合國立高雄師範大學地理系、國立屏東科技大學野生動物保育研究所、靜宜大學觀光事業學系與淡江大學國際觀光管理學系的老師組織團隊,接受行政院農業委員林務局補助,在 2008 年執行先驅計畫,2009 至 2011 年執行完成全臺 43 座自然保留區、野生動物保護區與自然保護區的經營管理效能(只有近年成立的兩座未包括)。過程中舉辦超過 50 場次的參與式保護區經營管理效能評量工作坊,邀請有約 846 人次的權益關係人參與,包含保護區主管或現場管理機關人員 339 人次 (林務局及其轄管屬單位人員 169 人次、縣市政府人員 97 人次及其他相關單位如林試所、國家公園、退輔會等單位人員 73 人次),各類專長專家學者 235 人次及保護區周邊社區民眾或其他相關人員共 286 人次。

表一、保護區經營管理效能評估之程序架構

初步彙整這幾年來的初步成果發現:經營管理計畫、財務與員工為多數保護區的經營管理弱項;生物資源的使用、遊憩行為、外來種、汙染與棲地改變為普遍存在的威脅壓力。調查監測、經營管理現況的檢討、社區互動、巡護、研究與宣導則是多數保護區列為重要工作的項目。

為進一步分析保護區經營管理效能評量的結果,我們將保護區依其性質分成以下幾類不同的類型來討論:

就那些以植物為保育對象的保護區而言:如坪林油杉自然保留區、臺東蘇鐵自然保護區、臺灣一葉蘭自然保留區等,普遍存在盜採、盜獵、遊憩、外來種與棲地改變等問題。 RAPPAM 評量結果發現,其「規劃」元素的品質尚稱良好,員工、經營管理計畫、監測、研究與評價等項目為其劣勢,那些海拔高度較高、人為活動∕使用頻度較低的保護區評量平均分數較高。

就部分跨機關管理或緊鄰其他保護區域的跨界型保護區,如:櫻花鉤吻鮭、大肚溪口野生動物保護區等來講:因指涉機關多,常無法有效整合與互相聯繫。若能整合鄰近其他土地利用方式,成就完整生態範疇,多能呈現較佳的評量結果。

海岸河口濕地型保護區如:蘭陽溪口、新竹濱海、大肚溪口、四草等野生動物保護區,是這次評量中結果趨勢比較有一致性的保護區類型。其多位於或鄰近人口稠密或大型開發∕工業建設區域的堤防外往外海延伸的不可開發處;部分涵蓋水產養殖、農作等利用;多為縣市政府所經營管理;多以保育濕地生態系為其標的。分析發現其主要威脅壓力為:汙染、物種入侵問題、改變自然系統(人為活動造成的水文變化)等。就整體評量結果來看,比較需要加強與努力的是監測與研究資料、員額與在地溝通不足等項目。

地景型保護區如:苗栗火炎山、九九峰自然保留區、十八羅漢山自然保護區等,跟一般保護區以生物多樣性保育為目標不同,地景型保護區著重在地質景觀的價值,其生物與經社重要性相對低,且易受損性通常較低。此類型的保護區威壓多來自於遊憩行為、外來種問題與生物資源的採集,員工、經營管理計畫、監測、研究與評價為其弱勢。

臺灣溪流型保護區僅有楠梓仙溪與新武呂溪野生動物保護區兩座,近年因氣候變遷影響,上游因暴雨頻度增高,洪氾與土石流發生頻仍,對保護區衝擊頗大。另各種不同排入河川的污染,也對保護區所保護的水生生物造成相當的威脅。囿於沿岸聚落既有的開發,溪流型保護區的劃設範圍多僅涵蓋水域,資源利用相對寬鬆,且執法不易。此類型保護區與在地社區發展連結強,若無法妥善應對在地發展或資源利用,難以建構整體的溪流與淡水魚保育策略。倘能設置區外緩衝區吸納在地社會力,也能發展觀光遊憩產業提供部落社區經濟誘因,實有保育與發展雙贏的機會。

以生態系為保育目標的保護區如:大武山、插天山、出雲山等自然保留區,自然資源豐富、生物多樣性價值高、經社重要性高,其特色為面積大,可涵蓋完整的自然營力,但跟地方社區,尤其是原住民族的衝突也多。員工、經營管理計畫、研究監測的不足為其弱勢項目。發展監測機制是這類較大型保護區的最重要議題,妥善規劃經營管理計畫次之,與社區互動並建置夥伴關係也是重點。

針對指涉原住民的保護區如大多數的以生態系為保育目標的大型保護區,像大武山等自然保留區,還有座落中央山脈保育軸的一些保護區,如大武穗花杉自然保留區等,其對自然資源的管制與原住民族的傳統資源使用衝突,又跟在地部落的傳統領域重疊,狩獵及生物採集案件多,休閒遊憩產業需求高,亟需與在地社區對話互動,俾爭取其支持,甚至建構夥伴關係。

離島型的保護區地處偏遠,又多涵蓋海岸地帶與海域地區,嚴重缺乏經營管理的人力與經費。生態調查多著墨於單一領域,缺乏系統性的基礎調查,無法提供詳盡確實的整合資料做為經營管理的依據。如何與海巡單位跟在地漁民建構調查監測計畫、加強巡護與執法是經營管理上的重點。

綜觀這次的保護區經營管理效能評量作業,除國內首次系統性的實施,評析除了國家公園與國家自然公園外的保護區資源現況、變遷、威脅壓力、過去的投入項目、經費與人力。也是首次採用參與式的評量方法,公開保護區的經營管理資訊,開放權益關係人參與保護區的規劃、檢討與評量工作。不僅提供權益關係人,特別是周遭社區的民眾與保育團體瞭解保護區相關的經營管理目標、工作重點、資源投入,也藉由威脅壓力的分析,讓主管官署、學者專家、保育團體與在地民眾,能夠對話彼此對保護區的定位與功能,並共同評量經營管理效能,一起對保護區提出未來的工作建議。雖然,在許多場合中,出現不少對現有保護區工作與典章制度的評判與意見,尤其是跟在地傳統資源使用有所衝突與跟指涉到原住民族傳統領域的地區,其卻是促進雙方瞭解與建構夥伴間的關鍵步驟。後續林務局已陸續依據相關結果,協調各級主管機關積極進行保護區經營管理計畫書的修訂工作,積極因應經營管理規劃上的不足,為後續的工作建立堅實的基礎。

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